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存款保险是新常态下的制度创新

  这一制度创新还是政府与市场关系的最新探索,通过存款保险制度更好地履行有限政府职能,在社会政策兜底的条件下让市场发挥决定性作用。金融机构长期以来被视为政府的延伸,存款保险使得存款的国家财政信用逐渐转变为市场主体信用。

  动议超过20年却迟迟未见出台的《存款保险条例(征求意见稿)》(下称《意见稿》)终于在近日向社会公众征求意见了。诚如许多观察家所论,存款保险制度对利率市场化和商业银行竞争格局演变的意义可谓重大,对宏观经济的深刻影响尚待时日加以检验。然而,对存款保险制度的理解不应局限于经济和金融领域,而是要在国家与社会关系、政府与市场关系互动中理解这一政策的缘起、演进和未来趋向。概言之,存款保险制度的建立并非仅仅是一项金融创新,而是在经济新常态下厘清政府与市场关系的重大举措,更是政府践行托底责任的社会政策创新。

  为什么存款保险制度酝酿了20年之久且迟迟难产,却偏偏在此时应运而生?有媒体披露,《意见稿》各方顾虑很多,是国务院总理李克强力排众议才得以向社会公众征求意见。除了国务院主要负责同志的鼎力支持外,新常态是理解存款保险制度建立不可忽视的政策背景。

  2014年中央经济工作会议刚刚结束,坊间热议的新常态概念被进一步明确。我国已经进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的经济发展阶段。针对新常态,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示,近期中央的政策目标是“宏观要稳、微观要活、社会政策要托底”。

  “宏观要稳、微观要活”的表述较为常见,但“社会政策要托底”则是新常态下政府对经济金融市场波动带来社会风险的政策回应,存款保险制度正是在这种风险暴露的可能性逐渐凸显情况下的制度创新。受前期“四万亿”政策刺激,大量要死不活的僵尸企业得以维持,但在经济增速放缓、结构深度调整的背景下,中小银行特别是资产风险较高的部分银行面临破产风险。《意见稿》中规定存款保险的最高偿付限额为50万元,不少人认为这一额度较低,无法覆盖储户的全部存款。实际上,以社会政策的视角观察就容易理解为什么以50万为限额。近几年我国储蓄率高达50%,50万元的偿付限额实际上是兜底责任,其目标是对存款市场中资产实力最弱势的群体给予保障。

  这一制度创新还是政府与市场关系的最新探索,通过存款保险制度更好地履行有限政府职能,在社会政策兜底的条件下让市场发挥决定性作用。金融机构长期以来被视为政府的延伸,存款保险使得存款的国家财政信用逐渐转变为市场主体信用。当前我国国有银行和股份制银行占全行业资产的绝大部分,长期以来居民对存款风险意识不足,视之为当然的国家责任。十八届三中全会以来,我国提出要让市场在资源配置中起决定性作用,政府更好地发挥作用。这意味着政府将逐渐退出企业经营活动,专注于履行宏观调控和市场监管等职能。

  在这种背景下,存款保险制度试图理清三对关系:一是切断政府与储户的直接关系,此前是政府而非银行对储户的存款资产做隐性担保,这一制度建立后国家财政将不再负担银行破产后的存款偿付责任;二是建立市场主体和保险基金与储户的保险偿付法律关系,通过存款保险,储户、银行和保险基金三方形成了相应的法律关系,明确各方在银行破产和兑付困难时的权利与义务;三是明确政府对各类银行的监管责任,一个有限政府才能是有为政府,政府履行责任的重点工作由隐性担保转为市场监管和金融消费者保护。

  存款保险固然是现代市场经济题中应有之义,但对它的作用与积极影响也不宜过度夸大,这其中有个预算软约束的问题。预算软约束原指社会主义经济中的国有企业陷入亏损,政府追加投资或者贷款并提供财政补贴的现象。在更广泛意义上,如果企业能够将自身的经营风险和成本向外部转移,不论是政府还是其他机构埋单,都是预算软约束的表现。从美国存款保险制度在过去百年间的发展演变历程可以看到,总的来说虽然这一制度初衷是降低系统性风险,但却增加了银行将风险外部化的道德风险。

  20世纪30年代美国的经济危机让人们意识到,任何一家银行的倒闭,都会使其他许多银行和企业受到不利影响,因此美国联邦政府于1933年通过银行法案,成立联邦存款保险公司(FDIC)。该制度建立的初衷是为了恢复美国人对银行的信任,建立稳定的金融秩序,但却在客观上诱发了银行的道德风险。这种道德风险归根结底是预算软约束的一种类型,由于存在联邦存款保险公司和最后贷款人的保障,银行在经营过程中倾向于冒风险而不是谨慎行事。即使银行发生信用危机,最终承担责任的是联邦存款保险公司和社会公众。

  1982年,美国储蓄信贷协会(S&L)发生了一次类似的危机,当时依据通用会计原则(GAAP),数百家储贷协会的净值均是负数。而联邦住宅贷款银行委员会(FHLBB)却允许储贷协会使用所谓的“监管会计原则”夸大其净值,以避免储户挤兑压力。这场由S&L引发的危机严重影响了美国经济。

  对于中国的金融类国有企业而言,预算软约束一直都存在,相反存款保险正是为了相对硬化银行的预算软约束。中美两国的初始条件不同,存款保险制度对银行的影响也会有所差异。不过美国经验启示我们,在发达资本主义国家金融市场中预算软约束同样难以避免,我国存款保险制度必须与国有资本经营体制改革配套才能不断硬化预算约束,真正实现金融稳定的政策功效。

  当下中国的许多制度改革与创新往往牵一发而动全身,必须结合时代特征与政策背景加以理解方能得到全面、准确的认识。新常态下中国经济、社会、政治发展都面临转型挑战,存款保险制度从金融改革入手,但其意义和影响绝不仅限于金融领域,而是一场对政府行为方式和公民财产权利影响深远的全面变革。存款保险制度只是全面深化改革时期政府与市场关系、政府与社会关系调整的一个开始,下一步的改革思路应当结合国有企业改革、财税体制改革和资本市场法治建设等任务,充分发挥这一制度创新在经济、社会、政治领域的引领作用。

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